加强维护中央权威监督 推动中央决策部署落实
——关于地方人大贯彻《决定》精神突出决策监督重点的思考
党中央的改革决策是实现中国改革目标的政治保障，维护中央权威必须维护中央的改革决策。党的十八届三中全会《决定》强调：全党同志必须“坚决维护中央权威,保证政令畅通,坚定不移实现中央改革决策部署。”同时强调：“各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这是党中央为确保全面深化改革的总体部署得到顺利推进，特地赋予各级人大对行政机关的权力运行、进行制约和监督的一项全新任务。地方人大如何执行好这项全新任务？笔者认为要做的工作很多，但把加强维护中央权威作为政府重大决策监督的重点，保证中央政令畅通无阻,促使中央各项改革决策部署在各地落实生效，这是最关键的一环。
一、加强对政府重大决策维护中央权威监督的必要性
加强地方人大对同级政府决策出台前的审查监督，是健全人大行使权力的客观要求，而在对政府重大决策审查中加强维护中央权威监督，则是最重要、最根本、最关键的的监督，原因是：
（一）这是健全人大讨论、决定重大事项制度和充分发挥人大职能作用的应有之义。在我国，国家的一切权力属于人民，人民通过宪法把国家权力交给全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。党的十八届三中全会《决定》提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这是健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度的应有之义，对于健全人大讨论、决定重大事项制度，充分发挥人大职能作用意义重大。众所周知，政府决策泛指政府的决定、命令、政策、意见、指示、对有关重大事项的处置主张等及其形成的“红头文件”，它是地方政府贯彻落实中央大政方针的首要环节，这个环节决定着执行方向的正歪和执行目标的成败。过去一些地方政府不能严格维护中央权威的行为，往往是将中央政令变通于他们本级的“红头文件”之中，扩散并影响至他们所掌控的范围。地方人大只有在对政府重大决策审查中加强维护中央权威监督，才能及时发现并纠正其中有可能消弱中央领导权威的苗头，有效消除“上有政策、下有对策”现象的发生，促使同级政府切实做到思想上与党中央保持一致，行动上努力实现中央的决策部署，确保行政权力得到正确行使。
（二）这是确保地方政府在改革中始终与中央保持一致的有效措施。按照我国现行的政权组织体系，国家的重大政策由中央统一制定,地方政策主要是具体落实中央的重大政策，地方政策制定的内容,必须以中央政策为依据。中央一再强调，要以改革统领全局，把改革贯穿经济社会发展各领域各环节。顾名思义，当前和今后一个时期，政府的各项决策无不与改革有关。如何确保地方政府在改革中的各项决策始终维护中央权威？无数事实证明，对于一些纪律观念谈薄或局部利益膨胀的地方政府领导人来说，维护中央权威光靠个人觉悟和自律是不够的，必须借助权力经常而有效的监督，才能促使他们养成严格遵守政治纪律的习惯。同时，监督政府重大决策，是与政府主体及其履职活动相适应的一个综合体，涵盖了政府改革活动的各个方面，包含了对整个行政组织、全部行政人员以及政府职能的各个领域。人大加强对政府重大决策政治纪律的监督，实际上是对整个行政区域的行政活动服从中央统一指挥的监督，通过发挥从思想到行动的“保健”与“治病”双重功效，就可以促使地方政府在改革中始终与中央保持一致的坚定性。
（三）这是确保地方政府始终按照中央改革线路图时间表推进的迫切需要。《决定》不仅提出了全面深化改革60条的纲领性文件，而且还逐一制定了各项改革领域的具体路线图和时间表，要求党委、政府、人大、政协、司法、国防等多个系统各负其责，按照中央的意图和具体具体路线图，统一号令将改革向前推进。在全面深化改革“六大方面”的内容中，政府系统担负的任务和内容不仅占据大部分，且负责经济体制改革这个关系全局性生死攸关的重点，处于改革的关键部位，正如广东省长朱小丹所说，政府是推进全面深化改革的“主力军”，在全面深化改革中担纲“重头戏”角色。可以这么说，政府系统对于中央权威维护如何，执行中央政令的坚定性和彻底性如何，直接关系到中央改革线路图和时间表实现的成败。人大只有严格按照中央规定的时间安排，在对政府重大决策审查中加强维护中央权威监督，才能够促使地方政府增强中央权威现念，不私行另道，不自定时限，始终按照中央的改革线路图和时间表，以时限倒逼进度，充分发挥主观能动性将各项改革依时向前推进。
二、加强对政府重大决策维护中央权威监督的着力点
判断同级政府决策是否维护中央权威，并非只看在“指导思想”中有无几句政治术语装饰了事，而是把它作为主线贯穿于决策全篇的内容和要求之中，尤其要在四个重点上下功夫。
（一）要在监督改革决策“以贯彻中央精神为前提”上下功夫。多头指挥就等于乱指挥，“一国三公，吾谁适从”自古以来是我国治国之大忌。习近平强调：各级要正确处理保证中央政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。“决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”（注1）地方各级人大在对同级政府改革决策进行监督过程中，应以习近平的三个“决不允许”为准绳，切实做到“四个严格”：一是严格审查决策是否以贯彻中央精神为前提，督促同级政府紧紧围绕中央全面深化改革的政令来定任务、添措施、建机制，推动政府提高贯彻执行中央政令的能力；二是严格审查决策是否把中央政令的原则要求变为可操作的工作措施，督促政府有重点、有步骤、有秩序地推进改革，真正把中央决策部署及时准确落实到位；三是严格审查决策是否把自觉维护中央政令同正确处理地方局部利益结合起来，督促政府辩证处理维护中央权威和发挥地方积极性的关系，着力提高创造性执行中央决策的能力；四是严格审查决策是否把把维护中央政令的执行情况，作出定期检查和专项督查的制度性规定，督促政府从法制层面提高维护中央权威的约束自觉。
（二）要在监督改革决策按时按质完成中央规定的改革任务上下功夫。要按照习近平关于落实“三中全会各项具体改革举措，要有时间表”（注2）的要求，努力抓好三个方面的监督：一是抓好中央己经出台的改革决策执行落实监督。如十八大以来国务院先后6次共取消和下放行政审批事项416项，为防止一些政府由于利益作祟或错放、空放、乱放，或将一些“含金量”较高的审批权久留不放等现象，各级人大应加强对取消和下放行政审批事项监督，确保中央有关“简政放权”的政令全部落到实处；二是抓好决策施行全程的跟踪监督。由于各地的东、西、南、北辖区条件各不相同，行政改革决策在运行过程中仍有干扰决策执行的情况出现，如果只注重于出台前监督而忽视出台后监督，决策施行过程中出现的偏差因得不到及时纠正，而可能影响中央既定改革任务的按时完成。为此，人大应实现由决策出台前审核监督向决策施行全程监督转变，由原则监督向具体实施监督转变，由一般提醒建议向有力控制转变，确保改革项目如期实现；三是抓好决策变样施行问题的问责监督。中央“一分部署，九分落实”的要求是改革成功的保证，而“九分落实”的成效又是决定改革成败的关键。地方各级人大应按照中央政治局“要实行严格的责任追究”、“严格执纪问责”的要求，切实抓好决策执行落实责任的监督，对于由于替换执行、附加执行、选择执行、象征执行、敷衍执行等因执行异化，导致决策落实期限的严重贴误、决策行为与决策目标的严重偏离等问题，坚决按照相关规定实行钢性处理，推动政府改革任务的如期完成。
（三）要在监督改革决策突破利益固化藩篱清除改革障碍上下功夫。深化改革面临的核心障碍就是“利益掣肘”。为此习近平向各级领导干部发出“既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”（注3）的号令。习近平的指示告诉我们，要取得改革的突破，就必须“强拆”政府系统利益固化的“藩篱”。这是因为几乎所有重大的改革，无一不涉及各级政府及其部门的切身利益，改革进入深水区或攻坚区，实际上也是进入到了政府自身改革的深水区和攻坚区，而地方一些政府维护自己既得利益的惯用方法，就是利用手中权力制定相关决策来实现的。这就告诉我们，能否监督政府在决策环节坚定地突破自已的既得利益“藩篱”，直接关系到二次改革的成败。为此各级人大在对同级政府改革决策的监督中，至少应着力抓好“三个严格”：一是严格对一些关键领域和重要环节改革决策出台的效率进行审查，看是否存在因“利益固化”而久议不决、决而不行、行而变样等拖沓问题，督促政府坚决执行中央的政令，抓住有利时机，积极创造条件，加快向前推进；二是严格对一些涉及改革的系统性、整体性、协同性的改革决策进行审查，看是否存在因“利益固化”而消极协同、应付配合、按兵不动而影响整体推进等问题，督促政府坚决执行中央的政令，严格遵守个体服从系统、局部服从全局、部分服从整体的纪律规定；三是严格对一些社会反映强烈问题的改革决策进行审查，看是否存在因“利益固化”而避重就轻、避实就虚、避暗就明等问题，督促政府坚决执行中央的政令，带头改革不合理的旧体制，带头清除“利益掣肘”，以勇于“革自己命”的新成效提高社会公信力。
（四）要在监督改革决策最大限度凝聚改革正能量上下功夫。人民群众是社会实践的主体，是社会变革的最终决定力量。习近平强调，全面深化改革，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴意义重大而深远，我们一定要“凝聚广大人民群众智慧和力量，善作善成，努力把全面深化改革的蓝图变为现实。”（注4）政府的改革决策能否最大限度汇聚起全面推进改革开放的强大正能量，是关系维护中央权威的党性和人民性的统一问题。为此，地方各级人大应监督同级政府决策做到“六个有利于”：即有利于始终站在人民立场上想问题、谋思路、作决策、抓落实，使改革发展成果更多地惠及全体人民；有利于维护人民群众根本利益、促进社会公平正义，调动人民群众投身改革的积极性和主动性；有利于强化问题导向，广泛听取群众意见，增强深化改革的动力；有利于鼓励人民群众大胆探索，激发各阶层群众的创造热情，增强深化改革的活力；有利于坚持以人民群众为评判主体，以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为决策制定出发点和归宿，以人民的评判作为检验各项改革举措成效的最终标准；有利于人民群众对决策施行及决策许诺兑现的监督，杜绝决策空喊、玩虚、愚弄民意的旧病复发，增强人民群众的改革主人翁责任和投身改革的持久性。
三、努力提高人大维护中央权威自觉和改革政策监督素质
素质决定水平，水平决定效能。地方人大对于同级政府重大决策监督的成效，很大程度上取决于自身的素质和能力，人大工作者应该努力提高严遵党的政治纪律自觉和改革政策监督素养，切实担当好党中央赋予的这一重大新任务。
（一）加强学习，提升政治素养，提高维护中央权威自觉性。政治素养是能力、水平的核心，决定着人大的领导水平和监督能力的提高，关系到在纷繁复杂的形势下，能否准确把握改革政策监督的正确方向。为此，各级人大及其常委会组成人员应大力加强自身政治素养的磨练，确保自身政治素质与决策监督的履职要求相匹配。一要深入学习习近平一系列关于加强纪律的重要讲话，对于维护中央权威、把维护党的政治纪律放在首位、确保全党在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致等重要指示，做到深刻理解、高度认同，提高维护中央权威自觉性；二要系统学习和掌握三中全会《决定》的内容、任务及要求，对三中全会决定涉及的重大政策问题进行系统梳理，切实弄清楚“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”，始终坚持改革决策监督的正确方向；三要深入学习党章，全面掌握党章的精神实质，牢固树立党章意识，严格用党章履行工作规程，做到令行禁止，在贯彻落实中央改革决策部署上不打折扣、不做选择、不搞变通，自觉用党章规范自己的一言一行、统领决策监督的一点一滴，以实际行动为党分忧、为国尽责、为民奉献。
（二）刻苦实践，提高监督能力，增强决策监督的实效性。实现从程序性监督往实效性监督转变，是当前地方各级人大致力解决的核心问题，对于政府改革决策监督来说，努力提高决策监督能力是实现这个转变的关键。为此，地方各级人大监督人员应努力提高三种能力：一是透彻研究中央决策，提高做好本级政府决策“畅通性”审查的能力。中央政策既是中央领导集体意志的主要表现形式，更是地方政府决策的灵魂，人大应该深刻透彻研究好中央的决策，准确把握“上方宝剑”及其要求，以高度的政治敏感性做好本级政府决策的监督，确保审查的决策合乎党的政治纪律性。二是十分熟悉本地实际，提高做好本级政府决策“创造性”审查的能力。在中央统一领导下充分发挥地方积极性，是我们党一贯坚持的重要原则。人大应该通过多种渠道，十分熟悉本地的实际情况尤其是人民群众真实意愿，并依据这个“实际”，认真研究如何将贯彻中央精神与立足本地实际相结合起来，准确把握“创选性”的内容及其程度，确保审查的决策符合中央的原则要求。三是熟悉掌握决策程序，提高做好本级政府决策“合法性”审查的能力。行政决策的基本程序，主要包括行政决策活动过程各个相互联系的基本环节或步骤的先后顺序。对行政决策制定的程序监督，是对本级政府决策“合法性”审查的重要内容之一。人大监督人员应熟悉掌握行政决策的制度化程序，包括调查研究、集体研定、专家咨询、风险评估、社会公示、社会听证等主要程序及其要求，确保审查的决策制定程序的齐全合法。
（三）认真研究，完善监督法规，为决策监督提供制度保障。地方人大及其常委会决策监督的能力素质，是建立在一定的监督制度与程序基础上的，而这些制度与程序则是人大决策监督权力赖以实现的保证。因此制定可行的决策监督制度、程序和具体的实施细则，是地方人大及其常委会需要尽快完成的工作。完善地方人大决策监督体制应考虑遵循如下思路：以党的十八大报告和三中全会《决定》的相关规定为指导，以法律、法规和中央政策为依据，明确人大决策监督主体的地位、性质、作用、职权、基本原则，监督对象、监督范围等，对政府决策系统的运行包括决策的制定、执行与评估及终结活动等环节进行监视和督促，作出明确规定，使人大的权力运行法制化、制度化、规范化、程序化，不断提高运用制度有效审查监督决策的能力。为防止监督制度潜藏“离心力现象”，（注5）在制定该制度时，应增强前瞻性、预见性，谋制胜之策，打有准备之仗，尽量减少不必要的监督流程所带来的摩擦力，防止出现“越改越繁”或者成了“稻草人”摆设，防止出现有可能导致偏差的因素，防止出现偏差而使改革受阻而相互推诿等现象，切实增加对行政决策的监督实效，推动地方决策目标的顺利实现。（作者系河南省人大常委会秘书长）
